Arkitekturpolitikk

Slik bygger løvebakken

For å finne ut hvordan de folkevalgte har påvirket norsk arkitektur de siste 30 årene, må vi forlate «arkitekturpolitikken» og studere samferdsel, miljøpolitikk og markedsliberalisme.


Fra papirutgaven Arkitektnytt 06/2017
Alle illustrasjoner: Åge Peterson

Hvilke politiske prosesser har hatt mest betydning for vårt bygde miljø de siste tiårene? Hvilke dokumenter og beslutninger har hatt avgjørende innflytelse på vår arkitektur og byutvikling? Er det Norsk Form, opprettet i 1993? Eller kanskje «Arkitektur.nå – norsk arkitekturpolitikk» fra 2009, det første arkitekturpolitiske dokumentet som er utarbeidet av en norsk regjering?

Med Arkitektur.nå slo 13 departementer sine pjalter sammen for å definere arkitekturpolitiske mål og fortelle oss om hvordan de jobber med arkitekturen, et felt de definerte relativt bredt: «Arkitektur omfatter i vid forstand alle våre menneskeskapte omgivelser. Det favner både bygninger og anlegg, uterom og landskap. Det handler om enkeltbygg og bygninger i samspill, om helheten i byer, tettsteder og landskap.»

Første setning i Arkitektur.nå lød slik: «Det er behov for en ny, helhetlig arkitekturpolitikk.» Men dokumentet er ikke en handlingsplan, og det følger ingen penger med på kjøpet. Den konkrete politikken må prioriteres i departementene.

Og da er vi på mange måter tilbake ved start. For hvis det ikke er de arkitekturpolitiske dokumentene som har formet våre «menneskeskapte omgivelser» de siste tiårene, hvilke politiske dokumenter og beslutninger har hatt størst betydning?

Gro Sandkjær Hanssen, forsker ved Høgskolen i Oslo og Akershus.

Det begynte med Gro

Alt henger sammen med alt, sa Gro Harlem Brundtland. Men noen ting henger tettere sammen enn andre. Blant annet er det en nær forbindelse mellom våre dagers byutvikling og den såkalte Brundtland-rapporten, publisert i 1987. Fire år tidligere hadde FN opprettet en Verdenskommisjon for miljø og utvikling, ledet av Brundtland. Mandatet var å foreslå strategier for å finne løsninger på verdens miljø- og fattigdomsproblemer. Da sluttrapporten lå klar, var Brundtland igjen statsminister, på god vei mot landsmoder-status, og nå skulle hun også få global betydning gjennom dokumentet «Vår felles framtid». Verden ble introdusert for begrepet «bærekraftig utvikling», med beskjed om ikke å overlate en utarmet klode til fremtidige generasjoner.

I 1993 var Brundtland statsminister for tredje gang, og et «rundskriv» så dagens lys som skulle få stor betydning for hvordan vi i dag tenker byutvikling. Og dokumentet vi snakker om, er «T-5/93 Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging».

Det er forsker Gro Sandkjær Hanssen ved Høgskolen i Oslo som trekker frem dette dokumentet. Hun mener vi her ser starten på dagens debatt om kompakt byutvikling.

– Retningslinjene har sin bakgrunn i Brundtlandkommisjonens rapport og beskriver hvordan man skal knipe igjen på arealbruk, fortette langs kollektivakser og bygge tett i urbane strøk, sier Sandkjær Hanssen, som er tilknyttet By- og regionforskningsinstituttet NIBR ved Høgskolen i Oslo og Akershus.

– Denne klimatenkningen for å sikre om- landet har fått økende betydning gjennom plansystemer og sentrumsutvikling. Diskursen som startet på 90-tallet har lagt grunnen for dagens beslutninger om hva som skal bygges, hvor tett og høyt vi skal bygge, fortetting rundt kollektivknutepunkt, og så videre. Tanken om kompakt byutvikling fungerer som argument på flere felt – klima, arealeffektivitet, økonomi – og det passer som hånd i hanske med utbyggernes interesser.

Aud Tennøy, forskningsleder ved Transportøkonomisk institutt.

Nullvekstmålet

– Da jeg studerte ved NTH på begynnelsen av 1990-tallet, var Brundtlandrapporten på pensum, sier Aud Tennøy, forskningsleder ved Transportøkonomisk institutt.

– En medstudent og jeg skrev semesteropp- gave om «hva legges i begrepet bærekraftig by- utvikling?». Jeg tror dette var den første oppgaven med ordet «bærekraft» i tittelen på NTH. Brundtland-rapporten påvirket hvordan studentene tenkte, og dermed hva eks-studenter tenker i dag. Det har vært en kontinuerlig utvikling, sier hun.

En del av denne utviklingen er klimaforliket som stortingspartiene (bortsett fra FrP) ble enige om første gang i 2008, og i en mer konkretisert utgave i 2012. Forliket var et kompromiss mellom de tre regjeringspartiene og opposisjonen, der man meislet ut landets miljø- og klimapolitikk og tiltak for hvordan de langsiktige målene skulle bli innfridd.

– En beslutning som har endret fargen på diskusjonen om samferdsel og byutvikling, er nullvekstmålet, sier Tennøy.

Nullvekstmålet er en del av klimaforliket som går ut på at veksten i persontransporten i storbyområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange. Det skal med andre ord ikke være vekst i personbiltrafikken.

– Begrepet går igjen i kommuneplaner, byvekstavtaler og offentlige debatter – alle snakker om nullvekstmålet. Vi merker det når vi holder foredrag, og på spørsmål vi får i forbindelse med forskningsoppdrag. Kommuner, fylkeskommuner og andre spør for eksempel: Hva skal vi gjøre med kollektivsystemet for å få ned biltrafikken? De er genuint opptatt av dette.

Tennøy mener at hele forståelsen av hva by- transport dreier seg om, er blitt fagliggjort.

– Det har skjedd en modning i løpet av disse årene. Det har vært en spredning av kunnskap om hva man skal og ikke skal gjøre for å nå målene. Til å begynne med var det mange fine ord, men når man nå snakker om nullvekst, så er det noe man har tenkt å nå.

Samtidig, sier forskningslederen, har det ikke løsnet helt. Store krefter er i sving innen samferdsel.

– Vi venter fremdeles på det store skiftet. I byutviklingsmiljøet ser vi at nå skjer det noe, interessante ting foregår overalt, og det ser ut til at nå kan det slå ut i full blomst. Men så gjør Trondheim kommune merkelige arealbeslutninger, og E18 i Oslo og Bærum blir vedtatt på tvers av det alle mener er fornuftig.

Tennøy beskriver utviklingen som et langvarig paradigmeskifte som fremdeles pågår for fullt.

– Man bygger motorvei og eneboliger i felt. Slik var det på 1960-tallet, slik var det på 1990-tallet, og det foregår fortsatt. Dette foregår over hele landet, samtidig som man har parallelle diskusjoner om alt man ønsker seg: mer urbant og miljøvennlig, mer kollektiv transport, sykkel og gange. Vi ser utslag av denne tankegangen i hvordan man realiserer bilfritt byliv i Oslo sentrum, ja, til og med i Arendal! Det skjer spennende ting i Østfold-byene, og mange andre steder. Det er en stor miks.

Tennøy mener kollektivbransjen er blitt mer proff og strategisk, og mange politikere «har skjønt at dette må til for at storbyen skal funke».

– Men samtidig bygger Statens vegvesen som aldri før, i by og på land. Byspredningen fortsetter, og store deler av trafikken på motorveier er paradoksalt nok lokal trafikk, på tross av alt man prøver å få til. Når veietatene kommer inn, er alt det andre man vil få til, altfor komplekst og smått. Veietatene har ressurser, kompetanse og tålmodighet, de kan holde ut i år etter år, sier Aud Tennøy ved Transportøkonomisk institutt 

Elin Børrud, professor i by- og regionplanlegging ved NMBU Foto: Gisle Bjørneby

Fra firefelts til fortau

– Hvorfor våre bygde omgivelser blir som de blir, er omtrent like lett å svare på som «hvorfor vi lever», sier Elin Børrud, professor i by- og regionplanlegging ved NMBU.

– Det er ingen prosesser som kan isoleres og slik sett gi direkte årsaker. Det er derfor det er så vanskelig å plassere ansvaret for arkitekturpolitikk i ett departement. Kulturdepartementet, som mange tenker er det som ligger nærmest arkitekturfeltet, er kanskje det departementet som har minst direkte innflytelse på de bygde omgivelsene.

Børrud mener byutvikling er resultatet av hvordan vi som mennesker organiserer oss i samfunn.

– Byen har alltid vært et marked og møteplass, der vi har samlet oss for å selge varer og tjenester, og det er ikke så veldig annerledes i dag. Hele byen er en markedsplass, og utbyggingen av byen har alltid vært del av dette markedet, og dermed markedsstyrt.

Sammen med August E. Røsnes har Elin Børrud forfattet boken «Prosjektbasert byutvikling – mot en kvalitativ, prosjektrettet byplanlegging» (2016). Her beskriver de hvordan den offentlige planleggingen må rettes mot styring av prosjekter.

– Dette er enda mer relevant nå som enkeltprosjekter initieres som fortetting, og med støtte i at det er et virkemiddel for en mer bære- kraftig utvikling. 
Børrud antyder at våre bygde omgivelser i dag gjennomgår de største endringene siden etterkrigstiden.

– Befolkningsvekst og vekst generelt påvirker selvsagt byutviklingen. Men jeg vil tippe at samferdselspolitikken og Nasjonal transportplan er det politiske dokumentet som har mest avgjørende betydning. De tekniske løsningene for fremkommelighet, tilgjengelighet og mobilitet har til alle tider bestemt byens form. At det nå er større politisk interesse for, i hvert fall å snakke om, tilgjengelighet til fots og fremkommelighet for sykkel og kollektivtransport enn privatbil, kan bety at omgivelsene endrer seg like mye som de gjorde i etterkrigstiden, da privatbilen hadde førsteprioritet.

Børrud sier det er interessant å se at Ikea og Plantasjen, som er typiske bilbaserte virksomheter, har etablert seg midt i byen.

– Antakelig fordi de vet at mange unge ikke er så opptatt av bilbruk. Utbygging av Intercity-triangelet rundt Oslo utvider bolig- og arbeidsmarkedet og kan gi interessant vekst i mindre byer.

Børrud nevner også den ferske stortingsmeldingen «Bærekraftige byer og sterke distrikter», som ble sluppet i februar.

– Her synliggjøres en tro på planlegging, noe som er interessent og viktig å merke seg, siden det er Høyre som står bak. Meldingen beskriver behovet for plan og styring som gjør byene bærekraftige og distriktene sterke, slik at man unngår en ensidig sentralisering. Det blir spennende å se om det får noen effekt, sier Børrud.

Normoppløsning

Samtidig har Høyre i regjering arbeidet for det som kan sees som mer tradisjonell høyrepolitikk, det vil si avvikling av byråkrati og kompliserende regelverk.

– Vi gjør det enklere, raskere og rimeligere å bygge for at flere skal kunne oppnå boligdrømmen, sa kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner i forbindelse med at nyeste versjon av byggteknisk forskrift (TEK17) trådte i kraft 1. juli. Med TEK17 hadde regjeringen «gjennomført de største forenklingene i plan- og bygningsloven noensinne». Arkitektenes organisasjoner var ikke like begeistret, og snakket særlig om farene for svekket bokvalitet.

Gro Sandkjær Hanssen ved Høgskolen i Oslo og Akershus trekker linjene tilbake til samfunns- og kulturforsker Eilert Sundt (1817-1875) når hun skal skissere utviklingen i de norske normene for bokvalitet. Sundt regnes som den norske sosiologiens grunnlegger og kartla hvordan «den fattigste og råeste klasse» levde.

Sundt drev sitt feltarbeid over store deler av landet og beskrev folks levekår og boforhold. Sandkjær Hanssen nevner byfornyelsen som ble satt i gang på Oslos sentrale østkant på 1980-tallet, og sier at tanken om at bomiljø påvirker helsen vår, var en del av arven etter Sundt.

– Under byfornyelsen hadde man valget mellom å rive og bygge nytt, eller å sette leilighetene i stand til akseptable boforhold, og så valgte man det siste.

Dette var leiligheter bygget på 1800-tallet, og mange ble slått sammen til større leiligheter.

– Man hevet standarden på bad og kjøkken, og slapp inn lys og luft ved å rive næringsvirksomhet og gjerder i bakgårdene. Den gang, på 1980-tallet, var kravene til boligkvalitet fortsatt ganske strenge. Standarden ble satt etter krigen, da mente man at en sosialt forsvarlig bolig skulle være på 80 kvadratmeter og ha tre rom og kjøkken, og man prøvde gjennom normer å holde denne standarden. Siden 1980-tallet har man gått gradvis bort fra de nasjonale normene for kvalitet.

Ifølge Sandkjær Hanssen er normene gradvis blitt redusert til funksjonskrav, som universell utforming.

– Siste skanse var boligmeldingen i 2004, der til og med Husbankens minstestandarder ble fjernet. Man har siden krigen hatt en idé om kvalitet, om lys, luft og areal. Disse har man gradvis svekket, og enden på visa er TEK17.

Når stortingspolitikerne bidrar til å bygge ned de nasjonale minstekravene, må byene tre inn som kvalitetsgarantist, sier Nibr-forskeren.

– Her har vi store variasjoner fra by til by, men Oslo har vært forbilledlig. Oslo-kravene har vært en refleks av at man har mistet de nasjonale kravene. Man har tenkt: Da må vi tre inn som myndighetsaktør, fordi vi ønsker en viss kvalitet på det vi bygger. Og man har beholdt disse boligsosiale normene gjennom ulike politiske regimer, helt til nå! Det er ganske utrolig at man har klart å holde på dem gjennom et blåblått byråd, men nå er normene under angrep fra de rødgrønne. Boligvekstutvalget, som det rødgrønne byrådet opprettet, foreslår blant annet å endre disse normene. Om man reduserer dem, mener jeg at man ofrer kvalitet på boligproduksjonens alter, for nå er det en annen diskurs som gjelder. Dette er den store fortellingen om svekkelsen av normer for boligkvalitet. 

Revolusjonen i 1985

Selv om arkitektur kan defineres i bred forstand og omfatte «alle våre menneskeskapte omgivelser», kan vi ikke glemme de estetiske kvalitetene. Gro Sandkjær Hanssen ved Høgskolen i Oslo og Akershus trekker opp linjene:

– Normene vi snakker om i dag, er i økende grad blitt funksjonsnormer. De handler ikke om utforming. Ikke om det arkitektoniske uttrykket. Estetiske normer finner vi i forbindelse med kulturminner, hvis nye bygg skal inn i historisk bymiljø og spille på lag med det bygde. Da trer noen føringer om arkitektonisk uttrykk inn, men kun da.

Vi har fått en arbeidsdeling på formgiving, mellom private og det offentlige, mener Sandkjær Hanssen, og den største endringen kom med 1985-utgaven av plan- og bygningsloven.

– Den var begynnelsen på en revolusjon. Plutselig åpner vi opp for at utbyggere kan utforme og sende inn planforslag til kommunen. Dette er en ordning man fremdeles ikke har innført i våre naboland.

Siden innføringen har utviklingen gått raskt.

– I dag er 90 prosent av reguleringsplanene i mange kommuner laget av private. Man overlater til innsender å være den som utformer planen, både det funksjonsmessige og det arkitektoniske uttrykket, men selvfølgelig innenfor en ramme av større styringsmekanismer.

Endringen kom i 1985, sier forskeren, men slår ikke inn for fullt før på 1990-tallet.

– Da ser vi tydelig at det har oppstått en ny arbeidsdeling. I stedet for å bruke regelverket til å sikre kvaliteten på det arkitektoniske uttrykket, valgte man å overlate mer til markedet. Vi sier ofte at vi har en utbyggerstyrt planlegging. Jeg ikke helt enig i det, mange byer er gode på å styre utbyggingen, men den er definitivt utbygger-initiert.

Sandkjær Hanssen mener at lovendringen i 1985 i stor grad overlater til markedsaktørene å forme byens fysiske uttrykk, og da blir normer og overordnede planer desto viktigere.

– Det står i stortingsmeldingen om bolig- politikk fra 2003 at det offentliges rolle er å legge til rette for at markedet skal gi oss gode boliger. Men markedsmekanismen er følsom for press, og i et presset marked, som i Oslo og andre byer de siste årene, vil ikke markedet sikre kvalitet. Mekanismen forutsetter at ikke alt selges. Det må være mer å velge mellom i markedet, slik at utbygger må spørre seg: Hvordan kan jeg bedre kvaliteten for å selge mer? Vårt samfunn hviler i stor grad på denne mekanismen for å sikre kvalitet, men det fungerer ikke i alle markedssituasjoner, og derfor var det fremdeles normer i TEK10.

Gro Sandkjær Hanssen er utdannet stats- viter og har forsket mye på medvirkning.

– Som demokratiforsker ser jeg hvor mye som tildekkes innen byplanlegging. Det er ikke åpenbart for oss som borgere hvorfor normer forsvinner, men dette er en valgt politikk. Derfor er det så viktig at man nå får fram politiske skillelinjer. Partiene framstår altfor like på dette området.

I dagens diskurs sitter man gjerne med inntrykk av at ting bare skjer, av nødvendighet, men slik er det ikke, sier forskeren.

– Alt kan etterprøves. Det gjelder å lete i detaljene og kunne si at «denne avgjørelsen hadde veldig mye å si». Dette er politikk, og vi bør i mye større grad stille de folkevalgte til veggs og avkreve forklaring på hvorfor man tar de beslutningene man tar.

Ifølge Sandkjær Hanssen er det ingen selvfølge at det blir reelle endringer i arkitekturpolitikken hvis regjeringen byttes ut.

– Det er en blåblå politikk som har fått utspille seg. Man har blant annet forsøkt å svekke plan- og bygningsloven for på den måten å redusere planprosessens kvalitetssikring. Det blir interessant å se om vi får reelle endringer hvis det blir regjeringsskifte, når vi ser hvilken politikk det rødgrønne byrådet i Oslo fører nå.